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    《農藥管理條例》實施過程中存在的問題及相關建議

    原標題:關于進一步貫徹落實《農藥管理條例》有關問題的思考

    來源:《現代農藥》2023年第4期

    作者:農業農村部農藥檢定所  劉紹仁  袁建麗  孔志英

    2017年,國務院修訂了《農藥管理條例》,將農藥生產、經營和使用統一由一個部門管理,理順了管理體制,完善了農藥登記、生產、經營等管理制度,特別是新設立了農藥經營許可、限制使用農藥定點經營、農藥登記試驗單位認定、農藥委托加工與分裝等制度,保障了農藥質量、農業生產安全、農產品質量安全和生態環境安全。農業農村部制/修訂了6個配套規章和多個規范性文件,進一步細化落實。該條例實施6年多來,我國農藥行業發生了巨大的變化,提高了農藥行業的集中度,農藥生產企業約減少100家,農藥經營者減少約4萬家;增強了行業的綜合實力和國際競爭力,有12家企業進入全球農藥行業20強;促進了我國農藥創新能力,我國基本形成以仿制為主,自主創新為輔的格局,是世界上7個具有創制能力的主要國家之一,先后創制并登記了50多個具有獨立自主知識產權的品種;市場秩序明顯規范,2022年農藥市場監督抽查合格率達到96.3%,比2016年提高10.5個百分點。

    通過6年多的實施,在貫徹落實《農藥管理條例》方面還存在一些問題。本文對農藥生產、經營,以及市場監管中一些問題進行了初步梳理與分析,提出了相關建議。

     

    01農藥與相關領域管理界線劃定問題

    農藥應用場景眾多,與藥品、獸藥、肥料和衛生消毒劑等可能存在交叉或爭議。隨著監管工作的深入,地方農業農村部門、農藥生產經營者要求作出立法解釋,劃定農藥與其他領域界線。

    1.1  農藥的法律定義

    《農藥管理條例》第二條規定,本條例所稱農藥,是指用于預防、控制危害農業、林業的病、蟲、草、鼠和其他有害生物以及有目的地調節植物、昆蟲生長的化學合成或者來源于生物、其他天然物質的一種物質或者幾種物質的混合物及其制劑。

    前款規定的農藥包括用于不同目的、場所的下列各類:① 預防、控制危害農業、林業的病、蟲(包括昆蟲、蜱、螨)、草、鼠、軟體動物和其他有害生物;② 預防、控制倉儲以及加工場所的病、蟲、鼠和其他有害生物;③ 調節植物、昆蟲生長;④ 農業、林業產品防腐或者保鮮;⑤ 預防、控制蚊、蠅、蜚蠊、鼠和其他有害生物;⑥ 預防、控制危害河流堤壩、鐵路、碼頭、機場、建筑物和其他場所的有害生物。從《農藥管理條例》對農藥的定義與界定分析,判定某種產品是否歸屬于農藥,應當根據該產品的功能用途、使用場所、保護對象及防治對象等進行界定。

    1.2  與相關領域界線劃定

    農業農村部辦公廳等多次出臺立法解釋,對實際工作中遇到的特殊情形是否屬于農藥管理進行了明確的界定,詳見表1。

    農藥管理條例,實施,農藥,管理條例,肥料

    表1  農藥與相關領域管理界線劃定立法解釋

    1.3  同一領域相關概念的關系

    在同一個管理范圍內,相關概念可能存在不同表示形式,如在《農產品質量安全法》相關條款中,規定了農藥、消毒劑、保鮮劑、防腐劑、添加劑和農業投入品等概念,需要依據其使用目的和使用環節來劃分適用法律規定。農產品種植采收前,所使用的防治病蟲害的農藥,應當依據《農藥管理條例》進行管理。采收后上市前,所使用的防腐、保鮮劑應當主要按照《農產品質量安全法》和《農藥管理條例》進行管理;當農產品上市后,為防止產品腐敗或保持農產品新鮮,應當主要依據《食品安全法》有關食品添加劑的規定進行管理。

    1.4  重點關注問題

    (1)同時屬于兩個領域的物質管理

    法律、法規已經做好銜接的,應當按其具體規定執行。法律、法規未做好銜接的,需要按相應的立法解釋執行。當兩個領域不屬于同一部門管轄的,一般分別按相關的規定執行,當兩個領域屬于同一個部門管轄的,應當按管理最嚴格的規定執行。

    (2)農藥與危險化學品管理

    《危險化學品安全管理條例》第九十七條規定,“監控化學品、屬于危險化學品的藥品和農藥的安全管理,依照本條例的規定執行;法律、行政法規另有規定的,依照其規定”?!段kU化學品目錄》明確部分農藥為危險化學品,其生產經營等應當同時符合《農藥管理條例》和《危險化學品管理條例》的規定。

    (3)藥肥管理適用的管理規定

    《肥料登記管理辦法》第三十四條規定,下列產品不適用本辦法:① 肥料和農藥的混合物;② 農民自制自用的有機肥料;③ 植物生長調節劑。

    2020年8月18日《農業農村部辦公廳關于肥料產品檢測出農藥成分適用法律問題的復函》(農辦法函〔2020〕14號)中明確提出,根據《農藥管理條例》第二條規定,肥料與農藥的混合物,包括肥料產品中含有農藥成分的,應當作為農藥進行管理。根據《農藥管理條例》第四十四條第二款規定,未取得農藥登記證生產的農藥,按照假農藥處理。所以農藥與肥料的混合物,應當按照農藥管理來進行,需要取得農藥登記證。

    02委托加工與分裝管理問題

    為推動農藥產業資源共享,促進產業變大變強,《農藥管理條例》新設立了農藥委托加工與分裝規定。通過5年多來的實施,基本上達到了該項制度的立法目的,但有部分企業借委托加工與分裝之名,從事借證、轉讓農藥登記證活動,擾亂了農藥市場秩序,亟待按照立法本意規范管理。

    2.1  主要管理規定

    2.1.1  資質條件管理

    《農藥管理條例》和《農藥生產許可管理辦法》中對參與委托加工、分裝的企業進行了限制,要求其具備相應的資質才能參與委托加工、分裝?!掇r藥管理條例》第十九條明確,委托加工、分裝農藥的,委托人應當取得相應的農藥登記證,受托人應當取得農藥生產許可證?!掇r藥生產許可管理辦法》第十八條規定,農藥生產企業在其農藥生產許可范圍內,可以接受新農藥研制者和其他農藥生產企業的委托,加工或者分裝農藥;也可以接受向中國出口農藥的企業委托,分裝農藥。

    2.1.2  產品質量管理

    《農藥管理條例》第十九條規定,委托人應當對委托加工、分裝的農藥質量負責;第五十二條規定,所委托加工或分裝的農藥為假劣農藥的,對委托人和受托人均按生產假農藥或劣質農藥處罰?!掇r藥生產許可管理辦法》第十八條規定,農藥生產企業應當嚴格按照產品質量標準和生產許可證的規定組織生產,確保農藥產品與登記農藥一致,對農藥產品質量負責。從這些條款可以明顯看出,對加工或分裝的農藥產品,委托方要承擔主體責任,受托方要因違法行為承擔相應的責任。

    2.1.3  生產行為管理

    《農藥管理條例》分別從原材料供貨者資質查驗、產品質量檢驗合格證、有關許可證明文件、進貨記錄、產品質量檢驗、出廠銷售臺賬等建立了完備的生產管理制度。從事委托加工或分裝的委托方、受托方,要根據其實際行為,遵守《農藥管理條例》相應的規定。特別提醒的是,《農藥管理條例》第六十二條明確規定,“偽造、變造、轉讓、出租、出借農藥登記證、農藥生產許可證、農藥經營許可證等許可證明文件的,由發證機關收繳或者予以吊銷,沒收違法所得,并處1萬元以上5萬元以下罰款;構成犯罪的,依法追究刑事責任”。開展農藥委托加工或分裝業務,雙方不僅要查驗資質,更重要的是根據實際生產經營行為判定雙方之間是否屬于轉讓、出租、出借農藥登記證、農藥生產許可證行為。

    2.2  重點關注問題

    2.2.1  委托加工分裝行為規范問題

    對委托加工的參與企業進行了相關規定。企業在開展委托加工業務時,應當以《農藥管理條例》和《農藥生產許可管理辦法》等規定為依據,細化、規范全過程行為。中國農藥工業協會制定了團體標準T/CCPIA 206—2022《農藥制劑委托加工或分裝行為規范》,對委托加工或分裝的產品范圍和資質要求、合同簽訂與內容、材料交接要求、程序等都做了詳細規定,引導企業規范委托加工全過程行為。

    2.2.2  委托加工分裝產品所有權人問題

    《民法典》明確了委托人和受托人的責任。其中,第九百二十七條規定,受托人處理委托事務取得的財產,應當轉交給委托人。第九百二十八條規定,受托人完成委托事務的,委托人應當按照約定向其支付報酬。根據《民法典》,委托加工、分裝的產品應當屬于委托人所有。受托方在加工或分裝產品后銷售的,其身份應當界定為經營者,應當從委托方進貨,保留進貨憑證。委托方應當建立出廠銷售臺賬,保留銷售憑證。

    2.2.3  原藥能否委托生產問題

    根據《農藥管理條例》第七條、第十七條規定,國家實行農藥登記制度、農藥生產許可制度?!掇r藥生產許可管理辦法》第二條明確,農藥生產是包括農藥原藥(母藥)生產、制劑加工或者分裝。綜合上述條款分析,在我國境內生產農藥,應當同時取得相應的農藥登記證和生產許可證為法定的一般原則。在《農藥管理條例》第十九條、《農藥生產許可管理辦法》第十八條中提到的“委托加工、分裝農藥”均指對農藥制劑的加工、分裝,不包括農藥原藥(母藥),是對符合資質條件的一種例外授權。因此,農藥原藥(母藥)不允許委托生產。

    03限制使用農藥定點經營問題與建議

    3.1  修訂限制使用農藥名錄

    (1)理順禁用與僅限保留原藥(母藥)生產企業生產、出口的關系。為了保障政策的科學性、一致性,將所有撤銷境內登記的農藥,分為兩類管理,一類是禁止生產、經營、使用,另一類為僅限保留農藥登記和生產許可的原藥(母藥)生產企業生產、出口,禁止在境內銷售使用,主要包括甲磺隆、百草枯、2,4-滴丁酯、殺撲磷等。

    (2)刪除已禁用的農藥。對照最新發布的有關禁限用農藥等管理規定,《限制使用農藥名錄(2017版)》中硫丹、三氯殺螨醇已被禁止使用,需要從該名錄中刪除。

    (3)妥善做好禁用過渡期銜接問題。根據農業農村部公告第536號,自2022年9月1日起,撤銷甲拌磷、甲基異柳磷、水胺硫磷、滅線磷原藥及制劑產品的農藥登記,禁止生產。已合法生產的產品在質量保證期內可以銷售和使用,自2024年9月1日起禁止銷售和使用。為此,需要將該4種農藥保留在限制使用名錄,但加上相應的注釋,保持政策銜接。

    3.2  制定互聯網經營農藥負面清單

    《“十四·五”全國農藥產業發展規劃》指出,要制定互聯網經營農藥負面清單。但根據《農藥經營許可管理辦法》,只有列入限制使用農藥名錄的農藥,才能禁止其在互聯網經營。因此,一是需要修訂《農藥經營許可管理辦法》,理順限制使用農藥名錄和互聯網經營農藥負面清單的關系;二是綜合農藥特性、互聯網經營特性和我國農藥應用實際,制定互聯網經營農藥負面清單。

    3.3  指導地方科學合理制定限制使用農藥布局規劃

    根據《農藥管理條例》,農業農村部負責制定《限制使用農藥名錄》,省級農業農村主管部門負責制定本轄區限制使用農藥定點經營布局規劃。針對該項工作實施5年來反映的突出問題,需要做好兩項工作的銜接,農業農村部要對地方制定限制使用農藥布局規劃提出指導性意見。主要體現在以下兩個方面:

    (1)引導地方農業農村部門對限制使用農藥經營實施分類管理。對已列入本名錄的農藥,可以對部分農藥品種單獨制定其定點經營規定,做好嚴格管理與滿足使用者正常購買需求的有效銜接。在農業生產相對集中的鄉鎮,防治鼠害需求較大,但目前有較多的鄉鎮無合法的鼠藥經營者,農村集貿市場擺攤非法銷售鼠藥的現象較為普遍。為此,需要按照堵疏結合的原則,推行限制使用農藥分類管理,組織地方農業農村部門根據本地農業生產布局、農藥經營實際等,調整限制使用農藥經營布局規劃,重點做好殺鼠劑經營布局規劃。對于缺乏殺鼠劑等限制使用農藥定點經營門店的縣和鄉鎮,要根據需要單獨增設僅限經營殺鼠劑的限制使用農藥定點經營門店。通過做好限制使用農藥定點經營與市場監管有效銜接,切實解決合法規范經營鼠藥,防止集貿市場無證經營鼠藥等問題。

    (2)考慮僅從事對外貿易等農藥經營者的特殊需求。制定限制使用農藥定點經營規定,要考慮本轄區僅從事農藥對外貿易等特殊經營主體正常經營需求。

    3.4  做好與地方實施限制使用農藥經營布局規劃等工作的銜接

    自2017年新修訂的《農藥管理條例》發布以來,地方農業農村部門在限制使用農藥布局規劃方面開展了大量工作。該名錄的制定不宜對地方所開展的限制使用農藥定點經營工作產生大的沖擊。對這些實施定點經營時間待定的生產、使用量較大的農藥品種,涉及大部分農藥經營者,要慎重將其全面納入定點經營,既要嚴格管理,降低其潛在危害風險,更要強化農藥經營者履行向使用者詢問購買目的、病蟲害發生情況,并科學推薦農藥,正確說明農藥的使用范圍、使用方法和劑量、使用技術要求和注意事項,記錄限制使用農藥施用范圍等法定義務。

    3.5  做好衛生用農藥與限制使用農藥管理銜接問題

    根據《農藥管理條例》第二十四條、《農藥經營許可管理辦法》第七、十九、二十一條的規定,限制使用農藥實行定點經營,專業經營衛生用農藥的,不需要取得農藥經營許可證?!断拗剖褂棉r藥名錄(2017版)》中的毒死蜱、乙酰甲胺膦、氟蟲腈等品種可以用于衛生用農藥。因此,需要在該名錄中做好該兩項管理制度的銜接。

    04農藥類似物管理問題與建議

    近年來,隨著國家逐年加大農藥市場監督執法力度,有效遏制了農藥非法生產和銷售行為,農藥市場秩序明顯好轉。但部分企業為規避政府部門監管,謀求不當利益,不斷更新手段,違法行為更趨多樣化、隱蔽化。從市場抽樣分析、基層執法反饋、行業調研等情況看,擅自添加已登記的農藥隱性成分呈明顯下降趨勢,但管理部門時有發現擅自添加有農藥活性且未作為農藥登記的成分行為的案件,亟需完善政策、采取有效監管措施。

    4.1  已出臺的立法解釋

    2019年11月,農業農村部辦公廳發布了《關于溴苯蟲酰胺和“CAS 500008-54-8”認定的意見》(農辦農函〔2019〕11號):溴苯蟲酰胺和“CAS 500008-54-8”(全國農藥標準化技術委員會暫定中文通用名“二氯異丙蟲酰胺”)均屬于公開的國際專利中具有殺蟲活性的化合物,國內已有企業申請了上述化合物與多種殺蟲劑進行復配的專利,可用于防治薊馬、小菜蛾、稻縱卷葉螟等害蟲。上述兩種物質具有生物殺滅活性,對人畜和生態環境存在風險。依據《農藥管理條例》關于“農藥”的定義及管理規定,將具有殺蟲活性的物質用于農藥生產銷售使用時,應當依法取得農藥登記。

    2023年1月,農業農村部辦公廳發布了《關于4-(三氟甲基)煙酰胺認定的意見》(農辦農〔2023〕4號):4-(三氟甲基)煙酰胺是氟啶蟲酰胺的代謝產物,具有殺蟲活性,美國、歐盟已將其納入氟啶蟲酰胺在食品中的殘留定義物。部分農藥企業已申請或取得了該化合物的殺蟲組合物等專利,防治對象包括蚊蟲、棉蚜、白粉虱、褐飛虱等。該化合物用于預防、控制危害農業、林業的蟲害,依據《農藥管理條例》第二條規定,應按照農藥管理。

    4.2  完善農藥類似物管理制度的建議

    針對目前農藥產品或助劑中非法添加“農藥類似物”的現象,結合現行農藥管理規定,需要做好近期管理與長遠管理的有效結合,研究制定相應的監管政策。

    (1)根據案例及時出臺立法解釋

    根據地方農業農村部門等有關農藥類似物管理界定的申請,結合其與已登記農藥的結構、代謝、農產品中農藥殘留限量、文獻報道的主要用途等資料,組織專家論證其是否為農藥。及時出臺立法解釋,指導地方監管和執法工作。

    (2)發布專門針對農藥類似物管理的立法解釋

    建立農藥類似物鑒定的基本程序,結合改變農藥有效成分以外組成成分、產品質量標準等變更登記管理規定,以農業農村部名義發布立法解釋,明確農藥產品或其他農業投入品中含有現已登記農藥品種的類似物,適用的監管法律規定。

    05農藥助劑管理問題與建議

    5.1  現行主要管理規定

    我國尚未出臺對農藥助劑進行管理的專業性法律法規,目前暫按相關綜合性的法律法規或與其密切關聯的法律法規進行管理,如《產品質量法》《標準化法》《食品安全法》《農產品質量安全法》《農藥管理條例》等。同時,國家有關部門、機構對于部分毒性較大或存在較大潛在危害性的農藥助劑,發布了規章、規范性文件,對某些類型的農藥助劑進行了單獨管理。嚴格管理涉及的主要助劑清單見表2。

    農藥管理條例,實施,農藥,管理條例,肥料

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    表2  嚴格管理涉及的主要助劑清單

    根據農藥管理的相關規定,零售包裝的助劑產品不能有以下行為,否則將被農業農村部門依法查處:一是助劑產品標簽上標注農藥功能;二是助劑產品中含有農藥隱性成分;三是助劑產品中含有國家禁用的助劑成分。

    5.2  存在主要問題

    (1)產品標準不健全

    因產品質量標準及其監管專業性不強,市場上農藥助劑產品質量良莠不齊。某些助劑產品沒有標注質量標準號。有的雖標注產品質量標準號,但內容過于簡單,如標明了主要成分,但未體現其檢測方法,有的甚至僅將水分、pH值等作為技術指標,無法體現產品的性能,更難以判定產品質量的優劣。

    (2)標簽不規范

    零售包裝的助劑與農藥桶混使用,其標簽內容的要求應當與農藥標簽相當。但市場上助劑產品有的僅有一個商品名或商標,有的僅簡單標注氮酮、有機硅等成分名稱,有的標簽上未按照產品質量法標注使用技術和注意事項,大部分未參考農藥標簽內容要求標注主要成分、使用劑量,技術要求、使用范圍、注意事項、儲存運輸、警示標志或說明等內容,存在較大的危害風險。

    (3)以農藥冒充助劑

    市場上的部分桶混助劑實際為借助劑名義銷售的農藥。主要表現為以下幾種情況:一是以現已登記的農藥冒充助劑單獨銷售;二是以“農藥類似物”冒充助劑銷售,逃避農藥監管。

    5.3  加強助劑管理的建議

    《農產品質量安全法》第二十九條規定,“農產品生產經營者應當依照有關法律、行政法規和國家有關強制性標準、國務院農業農村主管部門的規定,科學合理使用農藥、獸藥、飼料和飼料添加劑、肥料等農業投入品,嚴格執行農業投入品使用安全間隔期或者休藥期的規定;不得超范圍、超劑量使用農業投入品危及農產品質量安全。禁止在農產品生產經營過程中使用國家禁止使用的農業投入品以及其他有毒有害物質”。農藥助劑屬于農業投入品的一部分,國家已授權農業農村部制定農藥助劑管理規定。依照該法、《農藥管理條例》及其配套規章,相關部門可以依照以下3個方面細化農藥助劑管理。

    (1)發布農藥助劑禁限用名單。根據農藥助劑的危害風險,參考國外農藥助劑分類管理制度,制定《農藥助劑禁限用名單》,明確禁止使用的助劑成分,限制有危害風險助劑在產品中的最高含量,從源頭上控制農藥助劑對人、農產品和環境存在的潛在風險。

    (2)制定農藥助劑相關管理規定。在修訂《農藥管理條例》及其配套規章時,明確將農藥助劑納入農藥管理范疇,進一步明確農藥助劑具體管理要求。也可以依據《農產品質量安全法》的授權,由農業農村部單獨制定農藥助劑管理的規章或規范性文件。

    (3)聯合其他部門開展農藥助劑管理。做好與國家新污染物治理行動結合,通過聯合制修訂《重點管控新污染物清單》等形式,加強農藥助劑管理。

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